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Blueprint Consulting Services, LLC, d/b/a Excelicon ; Trillion ERP Venture Tech LLC

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548

DOCUMENT POUR DIFFUSION PUBLIQUELa décision rendue à la date ci-dessous a fait l'objet d'une ordonnance de protection du GAO. Cette version expurgée a été approuvée pour diffusion publique.

Décision

Objet : Blueprint Consulting Services, LLC, d/b/a Excelicon ; Trillion ERP Venture Tech LLC

Fichier : B-420190 ; B-420190.2 ; B-420190.3 ; B-420190.4 ; B-420190.5

Date :30 décembre 2021

Daniel Strouse, Esq., John J. O'Brien, Esq., Jason Moy, Esq., et Laurel Hockey, Esq., Cordatis LLP, pour Blueprint Consulting Services, LLC, d/b/a Excelicon ; et William A. Shook, Esq., The Law Offices of William A. Shook PLLC, pour Trillion ERP Venture Tech LLC, les manifestants Jeffery M. Chiow, Esq., Lisa N. Himes, Esq., et Stephen L. Bacon , Esq., Rogers Joseph O'Donnell, PC, pour Appddiction Studio LLC, l'intervenant.Ervin N. Harris, Department of Homeland Security, pour l'agence.Kasia Dourney, Esq., et Evan C. Williams, Esq., Office du General Counsel, GAO, a participé à la préparation de la décision.

DIGÉRER

1.Les protestations alléguant des conflits d'intérêts organisationnels sont rejetées lorsque les manifestants n'ont ni démontré l'existence d'un conflit ni que la prise en compte par l'agence des conflits potentiels était déraisonnable.

2. Les protestations contestant l'évaluation de l'expérience antérieure du bénéficiaire sont rejetées lorsque le bénéficiaire tire correctement son expérience du travail effectué par son sous-traitant.

DÉCISION

Blueprint Consulting Services, LLC, faisant affaire sous le nom d'Excelicon, une petite entreprise de Washington, DC, et Trillion ERP Venture Tech LLC, également une petite entreprise, de Reston, Virginie, protestent contre l'établissement d'un contrat d'achat global (BPA) avec un entrepreneur équipe dirigée par Appddiction Studio LLC, dans le cadre de la demande de devis (RFQ) n° 70FA3021Q00000042, émise par le Département de la sécurité intérieure, Agence fédérale de gestion des urgences (FEMA), pour les services de soutien et de modernisation des technologies de l'information (TI). Les manifestants soutiennent que l'agence a mal évalué les devis, traité les fournisseurs de manière inégale et effectué une détermination inappropriée de la meilleure valeur. n'a pas respecté les limitations applicables à la sous-traitance.

Nous nions les protestations.

CONTEXTE

Le 18 juin 2021, l'agence a publié la demande de prix, sollicitant des devis pour les services de développement, de maintien et d'intégration d'applications soutenant la Division des programmes de technologie de récupération (RTPD) de l'agence, exploitant des systèmes informatiques de reprise après sinistre pour l'assistance publique et individuelle.Rapport de l'agence (AR ), Onglet P, RTPD BPA Statement of Work (SOW) à 2 ; Excelicon Contracting Officer's Statement (COS) ¶¶ 1-3.[1]La demande de prix a été émise en vertu des procédures fédérales du calendrier d'approvisionnement (FSS) de la sous-partie 8.4 du règlement fédéral sur les acquisitions (FAR), en tant que mise de côté pour les petites entreprises, et a été limité aux fournisseurs détenant des contrats en vertu de l'annexe informatique FSS 70.AR, onglet C, RFQ à 5 ; Excelicon COS ¶¶ 1-3

La demande de prix envisageait l'établissement d'un seul BPA, pour une période de base d'un an et quatre périodes d'option d'un an, avec une valeur de commande maximale de 75 millions de dollars sur la durée de cinq ans. Demande de prix à 5-6. En vertu du BPA, l'agence pourrait émettre des commandes sur une base de prix fixe, d'heures de travail ou de temps et de matériaux.Id. à 8. Parallèlement à la création de la BPA, la RFQ a également prévu l'émission du premier ordre d'appel, pour les services de soutien au système de récupération du système national d'information sur la gestion des urgences - Assistance individuelle (NEMIS-IA).Id. à 59 ans.

L'appel d'offres indiquait qu'un BPA serait établi avec un fournisseur dont le devis représentait la meilleure valeur pour le gouvernement, compte tenu des facteurs d'évaluation suivants, par ordre décroissant d'importance : (1) expérience antérieure démontrée ; (2) gestion, dotation/embauche et approche technique; et (3) le prix.[2]Id. à 61-62. Aux fins d'attribution, les facteurs non liés au prix étaient plus importants que le prix. Id. à 62 ans.

En outre, la demande de prix a déclaré que l'agence utiliserait une approche d'évaluation en deux phases.Id. à 53-56.Dans la phase 1, l'agence évaluerait l'expérience antérieure démontrée des fournisseurs, sur la base de leurs réponses écrites à six questions spécifiques concernant l'exécution passée de contrats de taille, de portée et de complexité similaires à l'exigence RTPD.Id. à 53-54. Suite à l'évaluation par l'agence des soumissions de la phase 1, l'agence informerait les fournisseurs quant à savoir s'ils étaient susceptibles d'être des concurrents viables et devraient passer à la phase 2. [3] Id. à 54 ans.

Dans la phase 2, l'agence devait évaluer le facteur gestion, dotation/embauche et approche technique, et le prix.Id.at 55. Le facteur gestion, dotation/embauche et approche technique devait être évalué lors d'une présentation orale.Id .L'agence devait évaluer le contenu des présentations orales des fournisseurs sur la base des réponses aux questions spécifiques posées par la FEMA, à la fois écrites et fournies aux fournisseurs à l'avance, et aux questions posées lors des présentations orales.Id.at 62-63.Les présentations orales ne devaient pas être enregistrées.Id.at 55.

En ce qui concerne le prix, la sollicitation indiquait que l'agence évaluerait les prix des fournisseurs pour la première commande de BPA, NEMIS IA.Id.at 63. La demande de prix prévoyait l'évaluation du caractère raisonnable du prix, mais pas le réalisme du prix. Id. Le caractère raisonnable du prix était à évaluer par comparaison avec d'autres prix cotés et peut inclure d'autres techniques d'analyse des prix.Id.

L'appel d'offres indiquait que les fournisseurs pouvaient structurer leurs soumissions de devis soit comme un arrangement d'équipe d'entrepreneurs à calendrier d'attribution multiple de l'Administration des services généraux (GSA), soit comme un arrangement d'entrepreneur principal/sous-traitant(s). RFQ à 53.

Comme pertinent ici, la demande de prix prévoyait que "[t]ous les termes, conditions et clauses du contrat GSA Schedule 70 # TBD [à déterminer] [du titulaire du contrat FSS Schedule 70 retenu] sont également applicables." Id. à 6.

Neuf fournisseurs ont soumis des devis en réponse à la première phase de la sollicitation, y compris Appddiction, Trillion et Excelicon.[4]Excelicon COS ¶ 12 ; Trillion COS ¶ 9. La citation d'Appddiction indiquait qu'elle avait l'intention d'exécuter l'exigence avec ses deux principaux sous-traitants, Favor TechConsulting, LLC (FTC) et BDR Solutions, LLC. Excelicon COS ¶ 13.

Après l'évaluation de la phase 1, Excelicon a reçu une notification indiquant que sa cotation ne figurait pas parmi les mieux notées et qu'il était peu probable qu'elle soit sélectionnée pour l'attribution.Excelicon COS ¶ 23.Excelicon a néanmoins choisi de participer à la phase 2.Id.En revanche, Les soumissions de la phase 1 de Trillion et Appddiction ont reçu une note élevée et les deux fournisseurs ont été invités à participer à la phase 2, des présentations orales.Trillion COS ¶ 14.

Suite aux présentations orales, les résultats d'évaluation pertinents étaient les suivants :

Excelicon

Mille milliards

Dépendance

Phase 1 : Expérience antérieure démontrée

Confiance modérée

Grande confiance

Grande confiance

Phase 2 : gestion, dotation/embauche et approche technique

(Présentation orale)

Confiance modérée

Grande confiance

Grande confiance

Prix ​​total évalué

29 083 318 $

27 131 005 $

22 941 805 $

Excelicon AR, Tab L, Source Selection Decision (SSD) à 2 ; Billion AR, Tab I, SSD à 2.

L'agent de négociation des contrats, qui agissait également en tant qu'autorité de sélection des fournisseurs (SSA), a évalué les offres de prix et a conclu, sur la base d'une concurrence de prix adéquate, que les prix de tous les fournisseurs étaient justes et raisonnables.Excelicon AR, Tab L, SSD à 2.Le SSA a ensuite examiné les résultats de l'évaluation consensuelle pour les facteurs non liés au prix et a effectué une analyse de la meilleure valeur.Id. ; Trillion AR, Tab I, SSD à 3. La SSA a noté qu'Excelicon avait soumis la cotation la plus chère, qui ne figurait pas parmi les mieux notées pour les facteurs autres que le prix ; par conséquent, la SSA ne l'a pas trouvé le plus avantageux pour le gouvernement et l'a exclu de toute considération ultérieure.Excelicon AR, Tab L, SSD à 2-3.

Constatant que Trillion et Appddiction étaient « considérés comme techniquement égaux » et qu'ils démontraient tous deux qu'ils étaient « très capables et qualifiés pour répondre aux besoins du gouvernement », la SSA a conclu que la cotation d'Appddiction, avec son prix inférieur, représentait la meilleure valeur pour le gouvernement. Trillion AR, Tab I, SSD à 3. Le 16 septembre 2021, l'agence a décerné un prix à Appddiction.Trillion COS ¶ 26. Ces protestations ont suivi.

DISCUSSION

Les manifestants soulèvent un certain nombre de défis à l'évaluation de l'agence et à la décision d'attribution qui en résulte. Ils soutiennent d'abord que la FEMA n'a pas suffisamment examiné si l'équipe d'Appddiction avait des conflits d'intérêts organisationnels (OCI) découlant du travail de son sous-traitant, la FTC. Les manifestants soutiennent également que l'agence a mal évalué les devis, traité les fournisseurs de manière inégale et effectué une détermination incorrecte de la meilleure valeur. Enfin, les manifestants affirment que le devis du bénéficiaire n'a pas respecté les limitations applicables à la clause de sous-traitance. Bien que nous n'abordions pas tous les arguments des manifestants dans cette décision, nous les avons tous pris en compte et concluons qu'aucun ne fournit une base pour remettre en question l'évaluation de l'agence et la décision de sélection des sources.

Conflit d'intérêt organisationnel

Excelicon et Trillionfirst allèguent qu'Appddiction a un conflit d'intérêts d'objectivité irrémédiablement altéré résultant du travail de son sous-traitant proposé, FTC.Excelicon Protest at 7-10 ; Excelicon Commentaires et Supp. Protestation à 2-5 ; Trillion Supp. Manifestation à 3-6. Les manifestants soutiennent que la FTC, tout en effectuant des travaux pour la FEMA sur le contrat de services de gestion du cloud (CMS), dont la durée s'est terminée en novembre 2021, était chargée de recommander les systèmes FEMA à migrer vers le cloud , modernisé ou retiré. Ici, sur l'ordre d'appel NEMIS IA, le lauréat effectuerait des tâches pouvant inclure la migration vers le cloud de certains systèmes hérités du RTPD. , sera compromise car la FTC a pu recommander les systèmes FEMA à migrer vers le cloud dans le cadre du contrat CMS et serait désormais responsable de la migration de ces systèmes FEMA vers le cloud dans le cadre de la commande actuelle.

Selon les manifestants, l'examen par l'agence de cet OCI n'a pas réussi à traiter de manière adéquate le conflit important potentiel ou a conclu de manière déraisonnable qu'il n'existe pas.

Les agents de négociation des contrats sont tenus d'éviter, de neutraliser ou d'atténuer les conflits d'intérêts potentiels importants afin d'éviter un avantage concurrentiel injuste ou l'existence de rôles conflictuels susceptibles de nuire à l'objectivité d'un entrepreneur. FAR 9.504 (a), 9.505. Les situations dans lesquelles les OCI survenir, comme décrit dans la sous-partie 9.5 des FAR et les décisions de notre Bureau, peuvent être classés en trois groupes : (1) règles de base biaisées ; (2) un accès inégal à l'information ; et (3) altération de l'objectivité. la capacité d'une entreprise à fournir des conseils impartiaux au gouvernement serait compromise par les intérêts concurrents de l'entreprise. FAR 9.505(a); Diversified Collection Servs., Inc., B‑406958.3, B‑406958.4, 8 janvier 2013, 2013 CPD ¶ 23 à 5‑6.

L'identification des conflits d'intérêts est une enquête factuelle qui requiert l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire considérable. Guident Techs., Inc., B-405112.3, 4 juin 2012, 2012 CPD ¶ 166 à 7 ; voir aussi Axiom Res. Mgmt., Inc. c. États-Unis, 564 F.3d 1374, 1382 (Fed. Cir. 2009). Un manifestant doit identifier des « faits tangibles » qui indiquent l'existence ou l'existence potentielle d'un conflit ; la simple inférence ou le soupçon d'un conflit réel ou potentiel ne suffit pas. Télécommunication Sys. Inc., B-404496.3, 26 oct. 2011, 2011 CPD ¶ 229 à 3. notre jugement pour l'absence de preuve claire de l'agence que la conclusion de l'agence est déraisonnable.TISTA Sci. & Tech. Corp., Inc., B-408175.4, 30 décembre 2013, 2014 CPD ¶ 17 à 6.

Comme toile de fond, en mai 2021, le Bureau du directeur de la technologie (OCTO) de la FEMA a émis un ordre de mission à la FTC, pour aider à l'analyse des systèmes de centre de données sur site existants de la FEMA et développer des stratégies pour migrer ces systèmes vers les environnements cloud de la FEMA. .AR, Onglet N, Rapport d'enquête BEC de l'agent de négociation des contrats (AC) à 2 ; AR, onglet R, CMS SOW à 1. Les stratégies développées par FTC/FEMA devaient ensuite être mises en œuvre par SHR Consulting Group, un sous-traitant des services de courtage en nuage BPA ; un BPA distinct qui n'est pas en cause dans ces protestations. AR, onglet N, rapport d'enquête OCI du CO à 2.

L'exigence actuelle du RTPD prévoyait que le fournisseur sélectionné fournirait des services de soutien au maintien, au développement et à la modernisation pour tous les systèmes informatiques RTPD existants, dont certains devaient être migrés vers le cloud.Voir RTPD BPA SOW à 5.

Après que les protestations instantanées ont été déposées auprès de notre bureau, l'agent de négociation des contrats a mené une enquête sur un conflit d'intérêts potentiel qui pourrait découler de l'exécution par la FTC du contrat CMS.Voir AR, onglet N, rapport d'enquête OCI du CO.En particulier, l'agent de négociation examiné les contrats en cause et les cahiers des charges pour ces exigences, et consulté les bureaux de programme responsables des deux exigences, c'est-à-dire le RTPD et le Bureau du directeur de la technologie (OCTO).Id. 2. Sur la base de cette enquête, l'agent de négociation des contrats a conclu que, dans le cadre du contrat CMS, la FTC ne fournira aucune surveillance des systèmes informatiques RTPD qui sont englobés par l'exigence actuelle, y compris la mise en œuvre et la migration de ces systèmes vers le cloud, ou une évaluation de la possibilité de migrer ces systèmes vers le cloud.Id. à 3. En fin de compte, l'agent de négociation des contrats a constaté qu'il n'y avait pas de chevauchement entre les exigences du contrat CMS et l'ordre d'appel actuel qui pourrait créer un OCI.Id.

Par la suite, un autre agent de négociation des contrats a mené une enquête supplémentaire sur le même OCI possible impliquant FTC et a confirmé la conclusion antérieure selon laquelle aucun OCI n'existe. AR, Tab O, Supp. Rapport d'enquête OCI du CO à 1.Ce deuxième officier contractant est parvenu à sa conclusion après des discussions avec l'OCTO, le RTPD et le Bureau du directeur de l'information (OCIO), et en comparant le CMS et les exigences instantanées.Id. à 2. L'agent de passation des marchés a expliqué que même si la FTC aiderait l'OCTO à développer des stratégies générales pour la migration des centres de données sur site vers le cloud, y compris la prise en charge des listes de contrôle, des procédures et des politiques, elle ne serait impliquée dans aucune prise de décision car vers quels systèmes seraient migrés ou retirés.Id.Le responsable des contrats a également expliqué que la FTC ne serait pas en mesure de dire si les systèmes devaient être migrés ou retirés.Id.En tant que tel, le travail de la FTC dans l'analyse des systèmes informatiques existants était limité uniquement à l'assistance à la mise en œuvre du processus de migration. Id. Identifiant.

Au cours du processus de développement des protestations actuelles, notre bureau a demandé des informations supplémentaires à l'agence concernant le travail que la FTC a effectivement effectué sur le contrat CMS, car il n'était pas évident d'après notre examen initial qu'il n'y avait pas de chevauchement dans les exigences.GAO Req. pour Add'l Briefing à 1. Par exemple, l'énoncé des travaux sur le contrat CMS indiquait que l'entrepreneur aiderait à évaluer "l'utilisation des capacités de sécurité du cloud FEMA en évaluant les systèmes hérités pour la migration vers les environnements informatiques en nuage gouvernementaux approuvés par FedRAMP par FEMA [ c]omponents, [r]egions, and system owners » et avec « [a]pplication portfolio considerations » qui incluraient « migration, modernisation, [and] retraite ». Id. ; AR, onglet R, CMS SOW à 2, 4.

En réponse, l'agent de négociation des contrats explique qu'en raison de la très courte durée de 5 mois du contrat CMS, le bureau de gestion du programme cloud a choisi de se concentrer uniquement sur des aspects spécifiques de l'exigence.[6]Réponse du CO à la requête. pour Add'l Briefing à 1-2.Selon l'agence, la FTC n'a aidé qu'à "documenter les principaux processus de gestion du programme cloud et à définir les rôles et responsabilités des membres de l'équipe cloud FEMA" ; « développer le contenu du guide des produits et services de l'OCIO » ; et "l'analyse des normes associées du NIST [National Institute of Standards and Technology] pour l'environnement cloud et l'élaboration d'énoncés de mise en œuvre". -des environnements de cloud computing approuvés par le gouvernement, ni avec des considérations de portefeuille d'applications, qui incluraient la migration, la modernisation et la retraite.

À la lumière de cette explication, nous n'avons aucune raison de remettre en question la conclusion de l'agence selon laquelle le bénéficiaire n'a pas d'objectivité altérée OCI. Premièrement, et surtout, il ne semble pas que la FTC était (ou sera) réellement capable de manipuler le flux de travail ou recommander que certains systèmes RTPD soient migrés vers le cloud sur l'ordre d'appel actuel. Voir la réponse du CO à Req. pour Add'l Briefing à 1-2. Alors que l'objectif général du contrat CMS, en théorie, pourrait inclure des conseils sur les systèmes informatiques de la FEMA qui devraient être migrés vers le cloud, y compris les systèmes informatiques de récupération dans le RTPD, cet aspect de l'exigence n'a pas été exécutée sur l'ordre de mission CMS qui s'est terminé en novembre 2021. En conséquence, nous constatons que malgré ses travaux antérieurs sur le contrat CMS, FTC n'a jamais été en mesure d'influencer la portée des travaux, de favoriser sa propre performance, sur le prix RTPD.

De plus, nous notons que le contrat CMS a pris fin le 30 novembre 2021.CO's Response to Req. pour Add'l Briefing à 1-2.La durée initiale du contrat CMS devait expirer le 27 août 2021, mais a ensuite été prolongée de trois mois supplémentaires.Id. à 1. L'agent de négociation des contrats explique que « toute collecte de données ou évaluation dans le cadre de l'ordre de tâche CMS a été conclue avant l'attribution du BPA RTPD. . . le 07/09/2021. à 2. Par conséquent, à notre avis, même si nous devions convenir que la FTC avait la possibilité de se prononcer sur les systèmes RTPD à migrer vers le cloud, c'était avant qu'elle ne sache que son coéquipier Appddiction recevrait le RTPD BPA.

En somme, nous constatons que les manifestants n'ont pas démontré qu'un conflit d'intérêts existe ici, ni que la prise en compte par l'agence d'un conflit potentiel était déraisonnable. Voir, par exemple, Bland & Associates, PC, B-419924, 28 septembre 2021 , 2021 CPD ¶ 332 aux 7-8. En conséquence, nous nions ce motif de protestation.

Évaluation de la phase 1

Excelicon et Trillion soutiennent également que l'agence a mal évalué la citation d'Appddiction en vertu du facteur d'expérience antérieure démontré.Excelicon Protest at 11-12; Trillion Protest à 9-12.En outre, Excelicon proteste contre l'évaluation par la FEMA de sa propre cotation sous ce facteur, arguant qu'elle justifiait une cote de confiance élevée.Excelicon Protest à 10-12.Nous traitons ces allégations à tour de rôle.

Évaluation de la citation d'Appddiction

Excelicon et Trillion contestent tous deux l'attribution d'une note de confiance élevée pour l'expérience antérieure démontrée d'Appddiction au motif que le bénéficiaire n'a aucune expérience antérieure avec des contrats de taille, de portée et de complexité similaires à l'exigence actuelle.Excelicon Protest at 11-12 ; Trillion Protest at 9-12.Les deux manifestants soutiennent qu'Appddiction devrait s'appuyer exclusivement sur l'expérience de son sous-traitant pour être en mesure de fonctionner, et n'a aucune expérience antérieure avec FEMA.Id.Excelicon soutient également que la dépendance d'Appddiction sur les sous-traitants augmente le risque de performance, ce qui l'agence n'a pas réussi à évaluer.Excelicon Protest à 12.

L'agence répond que toutes les références contractuelles passées identifiées par le bénéficiaire, soit pour le travail qu'il a effectué lui-même, soit avec ses principaux sous-traitants, FTC et BDR, sont directement pertinentes pour l'exigence du RTDP, et sont beaucoup plus complexes, de plus grande portée et avec un valeur en dollars plus élevée que celles identifiées par Excelicon ou Trillion.Excelicon Memorandum of Law (MOL) à 24 ; Trillion MOL à 16. Par exemple, la FEMA souligne que l'une des références d'expérience antérieure identifiées par Appddiction, pour un contrat de 862 millions de dollars pour des services informatiques avec le ministère des Anciens Combattants, à lui seul, était près de seize fois la taille de l'avant combiné d'Excelicon. expérience, et trois fois la taille de l'expérience antérieure combinée de Trillion.Id.FEMA explique également que la demande de prix ici a non seulement permis de prendre en compte l'expérience des sous-traitants, mais a spécifiquement encouragé les fournisseurs à fournir des références d'expérience antérieure qui impliquaient des efforts d'équipe avec les principaux sous-traitants des fournisseurs.Trillion MOL à 17 ans.

Dans un premier temps, lorsque, comme ici, une agence émet une demande de prix aux fournisseurs de FSS en vertu de la sous-partie 8.4 des FAR et organise un concours pour l'émission d'une commande ou l'établissement d'un BPA, nous examinerons le dossier pour nous assurer que l'évaluation de l'agence a été raisonnable et conforme aux termes de la sollicitation et aux lois et réglementations applicables. Digital Solutions, Inc., B-402067, 12 janvier 2010, 2010 CPD ¶ 26 à 3-4 ; DEI Consulting, B-401258, 13 juillet 2009, 2009 CPD ¶ 151 à 2. Une agence dispose d'un large pouvoir discrétionnaire lors de l'évaluation de l'expérience et des performances passées des fournisseurs pour déterminer si un contrat particulier est pertinent pour une évaluation de l'expérience. Criterion Sys., Inc., B-416553, B-416553.2, 2 octobre 2018, 2018 DPC ¶ 345 à 6. Notre bureau examinera l'évaluation par une agence de l'expérience d'un fournisseur uniquement pour s'assurer qu'elle était raisonnable et conforme aux critères d'évaluation énoncés et lois et règlements applicables, puisque la détermination du mérite relatif ou de la pertinence relative de l'historique de performance d'un fournisseur est principalement une question à la discrétion de l'agence. United Facility Servs. Corp d/b/a/ EASTCO Bldg. Servs., B-408749.2, 17 janvier 2014, 2014 CPD ¶ 35 à 4.

Comme indiqué ci-dessus, la demande de prix a indiqué que la FEMA évaluerait sa confiance dans la bonne exécution des exigences par les fournisseurs sur la base de l'expérience antérieure démontrée par des réponses spécifiques à six questions. RFQ à 62. Les questions demandaient aux fournisseurs de mettre en évidence leur expérience antérieure, y compris des aspects des travaux antérieurs dans le cadre de l'exigence du RTPD.Id. à 52 ans ; voir AR, onglet D, soumission de la phase 1 de l'application. En ce qui concerne les principaux sous-traitants, l'appel d'offres encourageait les fournisseurs à identifier des références d'expérience antérieure où les sous-traitants et les entrepreneurs principaux ont effectué le travail ensemble. Id. à 54 (indiquant que des exemples où « [m]ordinaire/[m] ajor [s]sous-traitant(s) peut(vent) démontrer une expérience antérieure dans l'exécution/le travail d'équipe ensemble [sont] souhaitables »).

Notre bureau a reconnu qu'une agence peut raisonnablement tenir compte des capacités et de l'expérience d'un sous-traitant en fonction de facteurs d'évaluation pertinents, lorsqu'une telle considération n'est pas autrement interdite par les conditions de l'appel d'offres. The Bowen Grp., B-409332.3, 6 août 2014, 2014 CPD ¶ 236 à 5. Ici, la demande de prix envisageait que les fournisseurs puissent proposer des sous-traitants majeurs ou critiques, et prévoyait explicitement que l'agence tiendrait compte de l'expérience antérieure démontrée de ces partenaires d'association. l'expérience et les capacités du sous-traitant, nous constatons que la FEMA a été autorisée à prendre en compte l'expérience et les capacités collectives de l'équipe Appddiction.

Le dossier révèle que l'équipe d'Appddiction a identifié des références d'expériences antérieures dans lesquelles les entreprises composant l'équipe d'Appddiction ont exécuté l'exigence ensemble. en tant que sous-traitant, et deux d'entre eux répertorient en outre BDR en tant que sous-traitant de FTC.AR, onglet D, soumission de la phase 1 de l'application à 3-4. même équipe qui exécutera l'exigence actuelle - nous rejetons l'affirmation d'Excelicon selon laquelle la dépendance d'Appddiction à l'égard de sous-traitants augmente le risque de performances infructueuses. Protestation d'Excelicon à 12.

De plus, à notre avis, l'évaluation de l'agence a raisonnablement évalué les références d'expérience antérieure du lauréat et de son équipe, documentant les tâches qui étaient directement pertinentes pour le travail actuel. Ces tâches comprenaient la modernisation des applications et des systèmes monolithiques vers des environnements basés sur le cloud, et la familiarité avec Systèmes du Department of Homeland Security/FEMA/RTPD et les outils utilisés par l'agence. Voir Trillion AR, Tab G, Phase 1 Technical Evaluation Report (TER) à 15-16.

Dans ce dossier, nous n'avons aucune raison de remettre en question l'évaluation par l'agence de l'expérience antérieure d'Appddiction. Contrairement aux allégations des manifestants selon lesquelles le lauréat n'a aucune expérience pertinente, le dossier démontre qu'Appddiction a fourni cinq références pertinentes de travail qu'il a effectué lui-même ou dans le cadre de une équipe, qui méritait une cote de confiance élevée. En conséquence, nous trouvons l'évaluation de l'agence raisonnable, et refusons ce motif de protestation.

Évaluation du devis d'Excelicon

Pour sa part, Excelicon soutient que l'agence a indûment ignoré des parties de sa cotation évaluées en fonction du facteur d'expérience antérieure démontrée et a déraisonnablement abaissé sa note à une confiance modérée. Excelicon fait valoir que sa cotation justifiait une cote de confiance élevée plutôt qu'une confiance modér

ée. Protestation à 10-12.Excelicon allègue également que l'évaluation de la FEMA était inégale parce que Appddiction, qui selon Excelicon n'avait pas l'expérience démontrée nécessaire pour effectuer, n'a pas été tenue à la même norme stricte.Id.

L'agence défend son évaluation, expliquant qu'Excelicon a identifié cinq références d'expériences passées qui "couvraient des systèmes et des applications qui [étaient] de nature beaucoup moins complexe" et n'étaient "pas au même niveau de profondeur [que] prévu pour ce BPA", méritant seulement une note de confiance modérée.Excelicon COS ¶¶ 19-20 ; Excelicon MOL à 8, 20. L'équipe d'évaluation technique a attribué deux faiblesses à la citation d'Excelicon, pour "ne pas aborder la modernisation d'un système monolithique ou complexe" et ne pas avoir "démontré une expérience suffisante pour savoir comment moderniser un système alors que des pièces doivent résider dans un environnement hérité. Excelicon AR Tab I, Phase 1 TER à 9-10.

La FEMA souligne de nombreux cas où les exemples de travaux antérieurs d'Excelicon ont échoué, notant que le manifestant n'a pas décrit son expérience de travail sur un système monolithique ou une application d'une complexité similaire à celle de l'ordre NEMIS-IA actuel. Excelicon MOL à 8. En outre, L'agence reconnaît que même si Excelicon peut "avoir démontré une expérience dans la 'modernisation' de petites applications au sein de leurs environnements existants ou dans le déplacement d'éléments d'applications héritées vers un environnement cloud plus moderne, la nature des systèmes et des applications avec lesquels Excelicon démontre une expérience est moins complexe". Id.En outre, la FEMA note que le "travail antérieur du manifestant avec RTPD n'incluait pas la réalisation d'architecture système, de conception de système et de développement de logiciels avec des systèmes et des applications de complexité similaire". Identifiant. à 21.

Comme indiqué ci-dessus, nous examinons l'évaluation par une agence de l'expérience d'un fournisseur uniquement pour nous assurer qu'elle était raisonnable et conforme aux critères d'évaluation énoncés et aux lois et règlements applicables, puisque la détermination du mérite relatif ou de la pertinence relative de l'historique de performance d'un fournisseur est principalement une question à la discrétion de l'agence. United Facility Servs. Corp d/b/a/ EASTCO Bldg. Servs., supra. Le désaccord d'un manifestant avec le jugement de l'agence, sans plus, n'établit pas qu'une évaluation était déraisonnable. DEI Consulting, supra.

Bien qu'Excelicon ne soit pas d'accord avec le jugement de la FEMA, nous n'avons aucune raison de remettre en question le caractère raisonnable des conclusions de l'évaluation de l'agence, ou les clarifications supplémentaires fournies par l'agence au cours du processus de développement de la protestation. Par exemple, dans ses commentaires supplémentaires, Excelicon conteste l'explication de la FEMA selon laquelle la taille ou la complexité des travaux antérieurs d'Excelicon « sur les systèmes monolithiques et complexes » était l'un des facteurs justifiant la note de confiance modérée ; le manifestant soutient que les fournisseurs n'ont pas reçu l'instruction d'aborder la taille ou la complexité du système.Excelicon Supp. Commentaires à 4-5.

À notre avis, l'affirmation d'Excelicon ici est sans fondement. Nous notons que la demande de prix a demandé aux fournisseurs de "fournir des informations concernant [leur] expérience antérieure avec des contrats/commandes de taille, de portée et de complexité similaires à celles du RTPD BPA", et les conclusions de l'évaluation de l'agence sont raisonnablement englobé dans ces critères de sollicitation globaux. RFQ à 53 (soulignement ajouté).

De plus, comme indiqué ci-dessus, Excelicon affirme également que l'agence l'a traitée de manière inégale en vertu du facteur d'expérience antérieure démontré. Nous avons examiné les affirmations d'Excelicon concernant un traitement prétendument inégal en vertu de ce facteur et ne trouvons aucune raison d'être d'accord avec le manifestant. ne pas avoir une expérience suffisante pour répondre à l'exigence actuelle, mais sa cotation a néanmoins reçu une cote de confiance élevée. Comme indiqué ci-dessus, nous ne sommes pas d'accord avec Excelicon ici ; nous avons constaté que l'agence avait raisonnablement conclu que l'équipe d'Appddicton, y compris l'un de ses sous-traitants, FTC, avait démontré une expérience préalable adéquate.

Lorsqu'un manifestant allègue un traitement inégal lors d'une évaluation technique, il doit montrer que les différences de notes ne proviennent pas de différences entre les devis des fournisseurs. Voir, par exemple, Abacus Tech. Corp. ; Produits de données SMS. Grp., Inc., B-413421 et al., 28 octobre 2016, 2016 CPD ¶ 317 à 11. Ici, le dossier démontre facilement que les différences matérielles entre les citations d'Appddiction et d'Excelicon étayaient les résultats d'évaluation différents. Pour cette raison, Les allégations de traitement disparates d'Excelicon sont sans fondement et ne fournissent aucune base pour soutenir la protestation.

Évaluation de la phase 2

Ensuite, Excelicon conteste l'évaluation par la FEMA de sa gestion, de sa dotation en personnel / embauche et de son approche technique, arguant que l'agence a omis de manière déraisonnable d'attribuer des points forts à son devis et a rétrogradé de manière inadmissible le devis pour manque d'informations incluses dans sa présentation orale. 12-13.En outre, les deux manifestants soutiennent que la FEMA n'a pas suffisamment documenté le contenu des présentations orales.[7]

Exigences en matière de documentation

Both protesters argue that FEMA failed to document the record with respect to the content of oral presentations, and that our Office should sustain the protests because the record lacks an adequate basis on which to assess the agency's evaluation.

The agency acknowledges that it did not record the oral presentations, and that it advised the vendors during the oral presentation that their presentation slides would not be considered, and that the evaluation would be based solely on their responses to the government's questions.Excelicon COS ¶ 27.The agency also notes that its technical evaluation team was advised not to refer to the presentation slides in the evaluation, and instead only evaluate the content of vendors' oral presentations.Id.FEMA agues, however, that it “reasonably documented its evaluation judgments,” and that a streamlined procurement process under FAR subpart 8.4 requires only minimal documentation.Trillion 2nd Supp. MOL at 20.

Our Office has stated that consistent with the objective of allowing for streamlined procurements under the FSS program, in the context of a FAR subpart 8.4 procurement, the agency's evaluation judgments must be documented in sufficient detail to show that they are reasonable.See, eg, Analytica, LLC, B-418966, Nov. 9, 2020, 2020 CPD ¶ 365 at 7.At the same time, we have found that apart from documenting evaluation judgments, subpart 8.4 does not expressly require an agency to record or otherwise transcribe the content of the vendors' oral presentation.Id.; cf. Checchi and Co. Consulting, Inc., B-285777, Oct. 10, 2000, 2001 CPD ¶ 132 (in procurements conducted under FAR part 15, agencies are required to maintain a record of oral presentations, which can include retaining government notes, copies of offeror briefing slides or presentation notes).

Our review of the record here shows sufficient--albeit sparse--documentation of the agency's evaluation conclusions about vendors' oral presentations.The technical evaluation report documents particular aspects of vendors' management, staffing/hiring, and technical approach explained in the presentations and which of those aspects, the evaluators concluded, merited strengths or weaknesses.See Excelicon AR, Tab J, Phase 2 TER; Trillion AR, Tab H, Phase 2 TER.There is no further requirement in law or regulation that mandates documenting oral presentations in procurements conducted under FAR subpart 8.4, and it is not our role to impose one where the FAR does not.See Analytica, LLC, supra.

Evaluation of Excelicon

Turning to the substance of the agency's phase 2 oral presentation evaluation under the management, staffing/hiring, and technical approach factor, Excelicon argues that the agency unreasonably failed to assign strengths to its approach, and challenges several of the assigned weaknesses.Excelicon Protest 12-14; Excelicon Comments and Supp. Protest 9-11.We have reviewed the underlying record and have no basis to question the agency's evaluation conclusions here.While Excelicon makes a number of arguments in its submissions, we discuss one representative example below.

Excelicon protests the agency's finding that its approach “appeared to be more focused on modernization and did not sufficiently address how [Excelicon] would support FEMA's existing systems.”Id. at 10; Excelicon AR, Tab J, Phase 2 TER at 6.Notably, Excelicon does not assert that this statement is incorrect; instead, the protester acknowledges that its oral presentation was focused on modernization because FEMA's phase 2 “questions to which the offerors were required to respond” were focused on modernization.Excelicon Comments and Supp. Protest at 10.Hence, according to the protester, Excelicon was only following the agency's overall direction when choosing the content of its oral presentation.

We see no merit in the protester's explanation.First, we think that the protester misconstrues the basis for FEMA's evaluation:the solicitation did not limit the scope of oral presentations to the issues raised in the agency's written questions provided to the vendors in advance.Second, we note that the overall scope of the RTPD requirement here was for modernization and sustainment of the RTPD legacy systems.RTPD BPA SOW at 8.Accordingly, vendors should have reasonably anticipated that their oral presentations should have included discussion of both their proposed technical approach to modernization, and sustainment of RTPD legacy systems.

After our review of examples provided by Excelicon regarding the allegedly improper evaluation of its oral presentation, we find that the protester has not persuasively refuted the reasonableness of the evaluation findings.

Evaluation of Price

Additionally, Trillion challenges the agency's evaluation of the awardee's price.Trillion Protest at 15-16.While styled as a part of the protest ground related to the best-value tradeoff determination, the protester contends that FEMA failed to evaluate the price “reasonableness of [Appddiction's] proposed resources and the level of effort,” ie, whether the awardee “could perform . . . the . . . work with both the proposed labor categories and the labor rates for each of those categories.”Id. at 16 (citing FAR 15.404-1(e)).Trillion also alleges that the agency did not assess the level of effort and the mix of labor proposed to determine whether Apppdiction's price was reasonable, in violation of FAR subpart 8.4.Trillion Supp. Protest at 1-3 (citing FAR 8.405-3(b)(2)(vi));Trillion Comments and 2nd Supp. Protest at 21-23 (citing FAR 8.405-2(d)).

The agency responds that it properly evaluated all four price quotations and based on an adequate price competition, found all of the prices fair and reasonable. Trillion MOL at 21; AR, Tab I, SSD at 2; AR, Tab S, Phase 2 Business Report at 23.FEMA explains that the contracting officer properly considered the level of effort and the mix of labor proposed by Appddiction, in accordance with FAR section 8.405-2(d), and properly concluded that Appddiction's price was reasonable.Trillion Supp. MOL at 17-18; AR, Tab I, SSD at 2-3.The agency also points out that while the RFQ instructed that “technical analysis” in accordance with FAR section 15.404-1(e) might be used to evaluate price reasonableness, such an analysis was not required.[8] Trillion MOL at 21.

We have reviewed the record, and find that the protester has not shown that this aspect of the evaluation was flawed.To the extent Trillion alleges that a proper tradeoff analysis would have revealed that “the proposed resources and level of effort” proposed by Appddiction were “insufficient to perform all of the requirements,” ie, the quoted prices were too low, which is an allegation that the agency failed to perform a price realism analysis, we note that the RFQ did not provide for a price realism evaluation.Id. at 16; RFQ at 63.As such, the protester fails to provide a valid basis of protest.4 CFR §§ 21.1(c)(4) and (f) (a protest must include a detailed statement of the legal and factual grounds for the protest, and the grounds stated must be legally sufficient).

Moreover, we agree with FEMA that the solicitation here did not require use of additional methods to evaluate price reasonableness, as long as adequate competition had been achieved.RFQ at 63.The RFQ only indicated that the agency might employ additional price analysis techniques, at the government's “sole discretion,” which included conducting the technical analysis under FAR section 15.404-1(e).Id.Accordingly, Trillion's assertion that such an evaluation was required is also legally insufficient, and we dismiss it.4 CFR §§ 21.1(c)(4) and (f).

Instead, as set forth above, the RFQ stated that the agency would evaluate prices for reasonableness “through comparison with other proposed prices.”RFQ at 63.When agencies conduct competitions for the issuance of orders or BPAs under the FSS, FAR subpart 8.4 requires agencies to evaluate “the level of effort and the mix of labor proposed to perform a specific task being ordered, and for determining that the total price is reasonable.”US Info. Techs. Corp., B-404357, B-404357.2, Feb. 2, 2011, 2011 CPD ¶ 74 at 6-7 (citing FAR 8.405-2(d)).In this respect, the RFQ required vendors to quote prices for each contract line item number (CLIN) in the first BPA order:a base and four option CLINs, each of which was for 1 year of performance, and to provide labor rates and numbers of hours that make up the fixed prices.RFQ at 63; RFQ att. 3, RTPD BPA NEMIS IA Price Template.Vendors had to quote labor categories from their FSS schedules, and identify the labor rates and hours proposed for each of the CLINs.Id.The RFQ also stated that the agency would consider whether vendors' quoted labor categories and skill mix, as proposed in attachment 3, are adequate to successfully perform the requirement.Id. at 62.

The protester relies on US Info. Techs. Corp., supra, for the proposition that the agency's evaluation has not sufficiently addressed the requirements of FAR section 8.405-2(d); that is, that the evaluation failed to properly consider the level of effort and the mix of labor proposed to reach the conclusion that the price quoted by Appddiction was reasonable.But the record shows that in contrast to US Info. Techs. Corp., which our Office sustained and where vendors had to provide “detailed pricing information, labor hours, and labor mix for each [performance work statement] task and [] demonstrate the relationship between their pricing structure and their technical approach,” the RFQ here did not require vendors to provide detailed mapping of labor mix to specific skill mix.Compare US Info. Techs. Corp., supra at 7, with RFQ at 63; RFQ att. 3, RTPD BPA NEMIS IA Price Template.Instead, as noted above, the solicitation only required that vendors quote labor categories from their FSS schedules, and identify the labor rates and hours for each CLIN in the first BPA order.RFQ at 63; RFQ att. 3, RTPD BPA NEMIS IA Price Template.

Under the circumstances here, we have no basis to question the agency's overall consideration of Appddiction's quoted labor categories, skill mix, labor rates, and proposed level of effort for each CLIN.See Trillion AR, Tab S, Phase 2 Business Report at 19-23.We also have no basis to question the agency's ultimate conclusion that Appddiction's “approach for completing all tasks” with the workforce it proposed merits a conclusion that its price is reasonable.Trillion AR, Tab H, Phase 2 TER at 8; AR, Tab I, SSD at 2-3 (SSA concluding that Appddiction “understand[s] the Government's requirements and would be successful in performing the resultant BPA and call order awards.”).Accordingly, this protest ground is denied.

Limitations on Subcontracting

The protesters further contend that Appddiction's quotation clearly set forth an intent not to comply with applicable limitations on subcontracting.[9]Excelicon Comments and Supp. Protest at 11-13; Trillion Supp. Protest at 7-8.Relevant here, FAR clause 52.219-14, Limitations on Subcontracting, provides that “[a]t least 50 percent of the cost of contract performance incurred for personnel shall be expended for employees of the concern.”FAR 52.219-14 (MAR 2020).

According to the protesters, Appddiction will be unable to comply with this clause due to its proposed use of two major subcontractors, FTC and BDR, who will, pursuant to the solicitation's definition of major subcontractor, each perform “at least 25% of the requirement (in dollars) relevant to the prospective NEMIS IA call order.”Excelicon Comments and Supp. Protest at 12; Excelicon AR, Tab D, Appddiction Phase 1 Submission at 3; RFQ at 53.

In response, FEMA first contends that the protesters have failed to meet their burden to show that Appddiction's quotation took exception to the applicable limitations on subcontracting.Excelicon Supp. MOL at 11; Trillion Supp. MOL at 25-26.The agency also counters that one of the proposed subcontractors, BDR, is an 8(a) certified small business concern and as such, the work to be performed by that company does not count against the subcontracting limitation.Id. at 12.In support, FEMA cites 13 CFR § 125.6(a)(1), which states in pertinent part that “[i]n the case of a contract for services (except construction), [a small business must agree that] it will not pay more than 50% of the amount paid by the government to it to firms that are not similarly situated.”Id.

FEMA also maintains that our Office has previously recognized the principle articulated in 13 CFR § 125.6(a)(1) in Sealift, Inc., B-409001, Jan. 6, 2014, 2014 CPD ¶ 22.In Sealift, Inc., we denied a protest challenging an agency's determination that the awardee complied with the limitations on subcontracting where the awardee proposed to subcontract work to another small business concern, ie, a similarly situated entity.Sealift, Inc., supra at 4-5.In reaching this conclusion, we reasoned that costs incurred by such a small business subcontractor would not be considered subcontracted for purposes of the limitation on subcontracting.Id. at 5 n.4.

After reviewing the agency report responding to these allegations, Excelicon asserts that FEMA should have recognized that Appddiction did not agree to comply with the subcontracting limitation because Appddiction's teaming agreement with FTC described “a division of responsibilities covering work to be performed by the team” that guaranteed FTC no less than 35 percent of the labor workshare on the contract; at the same time, BDR was guaranteed no more than 35 percent of the labor workshare.Excelicon Supp. Comments at 10.Excelicon further argues that because of this division of labor under the teaming agreement, and in light of both FTC and BDR being major subcontractors, it should have been clear to the agency that BDR would perform between 25 percent to 35 percent of the labor on the contract, while FTC would perform no less than 35 percent of the labor on the contract.Id.Accordingly, Excelicon contends that at most, Appddiction could perform 40 percent of the work under the RFQ, in clear violation of the limitations on subcontracting clause.Id. at 11.

As discussed below, we find that the protesters have not shown that Appddiction's quotation, on its face, took exception to the applicable limitation on subcontracting or indicated an intent not to comply with that requirement.

As a general matter, an agency's judgment as to whether a small business will comply with the limitations on subcontracting clause is a matter of responsibility, and the contractor's actual compliance is a matter of contract administration, both of which are not subject to our review. SumCo Eco-Contracting LLC, B-409434, B-409434.2, Apr. 15, 2014, 2014 CPD ¶ 129 at 3; 4 CFR § 21.5(a), (c).However, where a quotation, on its face, should lead an agency to conclude that a vendor has not agreed to comply with the subcontracting limitation, the matter becomes one of acceptability, which our Office will review.DBI Waste Sys., Inc., B-408304, B-408304.2, Aug. 5, 2013, 2013 CPD ¶ 188 at 5.

A vendor, however, need not affirmatively demonstrate compliance with the subcontracting limitations in its quotation.See Dorado Servs., Inc., B‑408075, B‑408075.2, June 14, 2013, 2013 CPD ¶ 161 at 12.Rather, such compliance is presumed, unless specifically negated by other language in the quotation.See Express Med. Transporters, Inc., B-412692, Apr. 20, 2016, 2016 CPD ¶ 108 at 6.Accordingly, where a vendor submits a quotation in response to an RFQ that incorporates FAR clause 52.219-14, the vendor agrees to comply with the limitation, and in the absence of any contradictory language, the agency may presume that the vendor agrees to comply with the subcontracting limitations.Id.Instead, it is the protester who bears the burden of demonstrating that the quotation should have led the agency to conclude that the vendor would not comply with this limitation.See KAES Enters., LLC, B-408366, Aug. 7, 2013, 2013 CPD ¶ 192 at 3.

In our view, there is no basis to question the agency's conclusion that the awardee would comply with the subcontracting limitation.Here, there is no dispute that FAR clause 52.219-14 applied to the solicitation.Thus, when Appddiction submitted its quotation, there was a presumption that the firm agreed to comply with the subcontracting limitation.Additionally, based on our review of the record, there is nothing on the face of Appddiction's quotation affirmatively taking exception to the subcontracting limitations or demonstrating that the firm has no intention to comply with the limitations.

While the protesters set forth, based on their review of Appdiction's quotation, their rationale for why Appddiction will be unable to comply with the limitations on subcontracting, we do not find their assertions convincing.A protester's mere assumptions, inferences, and speculation are generally insufficient to demonstrate noncompliance with subcontracting limitations.See Dorado Serv., Inc., supra at 12.Indeed, overcoming the presumption of compliance is challenging in cases where the protester does not have the benefit of information indicating the anticipated cost of contract performance incurred for personnel.See Express Medical Transporters, Inc., B-412692, Apr. 20, 2016, 2016 CPD ¶ 108.

Here, there was no such cost information on the face of Appddiction's quotation to indicate that Appddiction would not comply with the subcontracting limitation requirement.In other words, the protesters are not privy to all the cost elements in the awardee's quotation that could bear on the awardee's compliance with the limitations on subcontracting, for example, future profit or general & administrative expenses.See, eg, Mechanical Equip. Co., Inc. et al., B-292789.2 et al., Dec. 15, 2003, 2004 CPD ¶ 192 (discussing how the Small Business Administration (SBA) determines compliance with the limitations on subcontracting, and what costs should to be included in the calculation); see also Excel Mfg., Ltd. v. United States, 111 Fed. Cl. 800 (2013) (refusing to invalidate a contract award where the protester's allegations regarding the awardee's future violations of the limitations on subcontracting are based on conjecture).In the end, we find that the protesters have not met their burden of proof for this issue.

Moreover, we are not persuaded by the protesters' arguments inviting a departure from our reasoning in Sealift, where we rejected similar arguments regarding the alleged noncompliance of two small business concerns performing the requirement.While the protesters generally disagree with our Sealift decision and contend that the present case is nevertheless distinguishable, we are not convinced the circumstances here warrant a different analysis or result.[10]Consequently, this protest ground is denied.

Best-Value Determination

Finally, the protesters challenge the agency's best-value determination.Excelicon claims it was based on a flawed evaluation, and that FEMA failed to meaningfully consider cost or price to the government in making its source selection decision.Excelicon Protest at 13-14.Trillion, for its part, complains that the SSA failed to meaningfully identify whether Appdiction's or Trillion's quotation could better satisfy the agency's needs.Trillion Comments and 2nd Supp. Protest at 21-23.

First, because we find the agency's evaluation of quotations unobjectionable, we have no basis to question the agency's best-value decision. CW Gov't Travel, Inc., B-416091, B-416091.2, June 13, 2018, 2018 CPD ¶ 225 at 11.Further, regarding the price consideration, as discussed above, we found it unobjectionable.

Last, although Trillion complains that the SSA did not meaningfully consider the underlying merits of the quotations, including which vendor could best satisfy the agency's needs, the agency's source selection decision demonstrates that the SSA reviewed the “non-price factor” ratings and “the consensus evaluation findings” and considered the qualitative value of Appddiction's and Trillion's quotations.Trillion AR, Tab I SSD at 2-3.Based on this review and consideration, the record shows that the SSA reasonably concluded that both quotations were technically equal.Id. at 3.

After concluding that the two quotations were technically equal, the SSA noted that in accordance with the terms of the RFQ, “price becomes the determining factor between these two technically equal quot[ations].”Id.Subsequently, the SSA reasonably determined that “based on my integrated assessment of all quotes in accordance with the specified evaluation factors, including the order of importance for those factors,” Appddiction's lower-priced quotation represented the best value to the government.Id.On this record, we see no basis to question the agency's decision to establish the BPA with, and issue the first call order to, Appddiction.

The protests are denied.

Edda Emmanuelli PerezGeneral Counsel