Globalmente, os governos gastam mais do que
$ 500 bilhões
sobre subsídios para combustíveis fósseis que contribuem para
ineficiência, desigualdade e externalidades negativas
. Apesar deste problema óbvio, os esforços para reformar os subsídios aos combustíveis fósseis em todo o mundo têm sido
fragmentada
. Se os países desejam atingir as metas de descarbonização do Acordo de Paris sobre mudanças climáticas, eles precisam abordar urgentemente esses subsídios como parte do
transição para longe dos combustíveis fósseis
.
Johannes Urpelainen
Diretor -
Iniciativa para Política de Energia Sustentável
Professor -
Escola de Estudos Internacionais Avançados da Universidade Johns Hopkins
jurpelai
Elisha George
Ex-Assistente de Pesquisa de Pós-Graduação -
Iniciativa para Política de Energia Sustentável, Universidade Johns Hopkins
Ao fazer isso, os países precisam medir com precisão todos os tipos de apoio oferecidos aos combustíveis fósseis e conceber soluções adequadas. Isso significa que eles precisam identificar e lidar com os subsídios à produção e ao consumo. Os subsídios à produção aumentam a lucratividade da extração e transporte de combustíveis, geralmente oferecendo incentivos fiscais, créditos de produção ou depreciação acelerada para investimento de capital. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) concluiu que os subsídios à produção aumentaram em
30% em 2019
, revertendo uma tendência de queda de cinco anos. Por outro lado, os subsídios ao consumo, que tornam os produtos energéticos mais baratos para o consumidor final, diminuíram em média, mas
aumentou em economias importantes como a Índia
.
Os Estados Unidos agora têm uma oportunidade única de liderar esse esforço global. A ordem executiva do presidente Joe Biden para que as agências governamentais interrompam os subsídios aos combustíveis fósseis e o compromisso renovado dos Estados Unidos com o Acordo de Paris servem como fortes compromissos com a reforma doméstica. Aproveitando esses sinais, fazendo progressos tangíveis e mostrando que têm toda a intenção de eliminar os subsídios, os Estados Unidos também podem pressionar por uma reforma internacional.
Para liderar um esforço global de reforma de subsídios, os Estados Unidos deveriam primeiro usar o Grupo dos Vinte (G20) para criar um grupo de trabalho que desenvolve uma estratégia de reforma coletiva, com a adesão e participação dos membros. Em segundo lugar, os Estados Unidos podem recomendar que os países, incluindo eles próprios, vinculem concretamente as estratégias de reforma às suas Contribuições Nacionalmente Determinadas no âmbito do Acordo de Paris. Por último, deve desenvolver um programa para fornecer aos Países Menos Desenvolvidos (PMDs) assistência técnica e financeira para remover subsídios e, ao mesmo tempo, promover a recuperação econômica e o crescimento.
O problema com os subsídios aos combustíveis fósseis
A simples escala de subsídios os torna um pilar importante da indústria de combustíveis fósseis. O Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (IISD) concluiu que os subsídios à produção dos países do G20 eram em média
$ 290 bilhões
anualmente durante 2017-2019. Desse montante, quase 95% foi para petróleo e gás, com uma parcela relativamente pequena destinada ao carvão. Da mesma forma, em 2019, os subsídios ao consumo global ficaram em cerca de
$ 320 bilhões
. Mais uma vez, os subsídios ao petróleo foram o maior componente, seguido por eletricidade, gás natural e carvão. Embora esses subsídios tenham diminuído nos últimos anos, os subsídios ao consumo acabaram
$ 500 bilhões
em 2013 - eles ainda estão muito mais altos do que deveriam.
Tabela 1: Um instantâneo dos subsídios ao consumo (IEA)
País
Subsídios de consumo
(USD reais 2019)
Irã
$ 86,1 bilhões
China
$ 30,5 bilhões
Arábia Saudita
$ 28,7 bilhões
Rússia
$ 24,1 bilhões
Índia
$ 21,9 bilhões
Esses subsídios são problemáticos por quatro razões principais. Em primeiro lugar, eles criam distorções de mercado ao reduzir artificialmente o preço dos combustíveis fósseis, o que leva ao consumo excessivo, especialmente em energia e indústrias de capital intensivo, como energia e transporte. UMA
Estudo de 2014
estimou que os subsídios globais aos combustíveis geraram US $ 44 bilhões em perda de peso morto a cada ano; mais de 70% disso veio dos quatro países com os maiores gastos em subsídios a combustíveis (Arábia Saudita, Venezuela, Irã e Indonésia).
Em segundo lugar, os subsídios à produção e ao consumo criam externalidades negativas. Esses subsídios aumentam o uso de combustíveis fósseis, o que causa uma série de
impactos ambientais e de saúde adversos
. As externalidades devido à poluição do ar por combustíveis fósseis variam entre
$ 2,6 trilhões a $ 8,1 trilhões globalmente
e são sentidos de forma mais aguda em países em desenvolvimento e emergentes, como Etiópia, Quênia, Nigéria e Índia.
Terceiro, os subsídios ao consumo também foram ineficazes para aliviar a desigualdade. Uma vez que esses subsídios normalmente não variam de acordo com a renda, a maioria dos benefícios são acumulados por famílias mais ricas que já possuem altos níveis de consumo. Na Indonésia, por exemplo, o Banco Mundial descobriu que o decil mais rico das famílias consumia 40% da gasolina subsidiada, enquanto o decil mais pobre
consumiu menos de um por cento
. Em vez de subsídios, outras políticas, como
transferência direta de benefícios
foram considerados mais eficazes para alcançar os objetivos de desenvolvimento.
Finalmente, os subsídios não são o melhor uso das finanças públicas, que podem ser mais bem direcionados a setores como proteção social, saúde, educação e meio ambiente. A IEA descobriu que 17 de uma amostra de 40 países gastaram
mais de dois por cento de seu PIB
sobre os subsídios de energia ao consumidor em 2017. Em
Malásia e Indonésia
, os gastos do governo com subsídios superaram os de programas e serviços sociais.
Portanto, se os subsídios são problemáticos e existem alternativas, por que a reforma foi tão lenta? A realidade é que os combustíveis fósseis, como titulares do setor de energia, tiveram décadas de apoio sistêmico e acumularam poder político. Também há resistência de consumidores e produtores impactados pela reforma.
Para os consumidores, a eliminação dos subsídios ao consumo aumenta imediatamente o preço da energia. E quando os preços da energia aumentam, o custo de muitos outros bens e serviços também aumenta. A oposição a tal inflação é evidente pelas ondas de
protesto e agitação pública
em resposta a um aumento nos preços da eletricidade no Marrocos em 2015 e aumentos nos preços da gasolina no México em 2017. Sabendo disso, os políticos provavelmente não farão pressão por uma reforma, já que a insatisfação das pessoas
impactar negativamente suas chances de reeleição
.
Os subsídios à produção também são preservados por causa de políticas de grupos de interesse. Em alguns países, as indústrias de combustíveis fósseis desempenham um grande papel na economia, portanto, a remoção dos subsídios pode tornar a produção doméstica mais cara e aumentar o desemprego. É parcialmente por isso que o governo indiano optou por
retém subsídios para mineração de carvão e ativos de carvão ociosos
apesar do carvão se tornar cada vez menos competitivo. Além disso, muitos grupos de lobby dedicam tempo e recursos para promover políticas que favoreçam a produção de combustíveis fósseis em nome de grandes empresas de petróleo e gás. Isso é especialmente comum em
Canadá
,
Europa
e a
Estados Unidos
. Da mesma forma, os produtores ricos de combustíveis fósseis, muitas vezes,
Apoio, suporte
candidatos políticos que defendem seus interesses, incorporando-se ainda mais ao sistema.
Esses fatores criam múltiplas barreiras para a implementação e sustentação da reforma dos subsídios. Os países do G20, por exemplo, têm anunciado que removerão subsídios ineficientes todos os anos desde 2009, e a reforma dos subsídios está explicitamente declarada no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) 12 sobre consumo e produção responsáveis. No entanto, os subsídios persistem e o IISD constatou que nenhum dos países do G20 estava no caminho certo para cumprir seus compromissos de eliminação gradual dos subsídios aos combustíveis fósseis. Quaisquer reduções nos subsídios ao consumo podem ser atribuídas principalmente a uma queda média nos preços do petróleo e não à reforma dos subsídios.
Subsídios de combustíveis fósseis nos Estados Unidos: situação atual e a necessidade de reforma
O presidente Biden deixou claro que combater os subsídios aos combustíveis fósseis é uma prioridade para seu governo e abordou o assunto em janeiro
ordem executiva
, bem como em seu recente
pacote de infraestrutura e plano tributário
. Embora esta seja uma oportunidade de avançar muito com a reforma dos subsídios domésticos, os compromissos também conferem um ar de legitimidade a quaisquer esforços dos EUA para impulsionar uma ação global para a reforma em conjunto com a remoção de seus próprios subsídios.
Para liderar reformas de subsídios globais, os Estados Unidos terão de fortalecer esses compromissos, desmantelando ativamente seus próprios subsídios substanciais à produção. O Instituto de Estudos Ambientais e Energéticos informou que os subsídios diretos à indústria de combustíveis fósseis totalizaram
$ 20 bilhões
por ano, com 80% indo para óleo e gás. Além disso, de 2019 a 2023, os subsídios fiscais devem reduzir a receita federal em cerca de
$ 11,5 bilhões
. Considerando que os subsídios à produção
cresceu 28%
entre 2017 e 2019, os Estados Unidos estarão sob muito escrutínio de outros países, que desejam ver evidências de reformas antes de assumirem seus próprios compromissos.
Esta é uma tarefa desafiadora para os Estados Unidos porque os subsídios à produção estão embutidos no código tributário e promovem os combustíveis fósseis de várias maneiras. Por exemplo, os produtores podem deduzir uma porcentagem fixa da receita bruta em vez de seus custos reais como despesas de capital, deduzir os custos de exploração e desenvolvimento, amortizar despesas geológicas e geofísicas e se beneficiar da depreciação acelerada da infraestrutura de gás natural. As empresas de petróleo e gás também têm permissão para usar o método de contabilidade Last In, First Out (LIFO) para vender suas reservas mais recentes e caras primeiro, reduzindo assim o valor de seu estoque. Outros incentivos incluem créditos fiscais estrangeiros e créditos de produção de energia.
A lista real de subsídios diretos e indiretos é muito mais extensa e ilustra o alto nível de apoio que os combustíveis fósseis vêm recebendo há anos. No passado, isso era justificável até certo ponto. Sem nenhuma alternativa, o aumento da produção doméstica de combustíveis fósseis foi parte do esforço agressivo dos Estados Unidos por segurança energética após o embargo do petróleo da OPEP em 1973. Mas, tendo superado a crise, essa linha de raciocínio está se tornando mais difícil de justificar; hoje, a continuidade dos subsídios à produção não é um uso judicioso das finanças públicas.
Consequentemente, desde 2012, houve vários esforços no Congresso para abordar incentivos fiscais e benefícios para a produção de combustível fóssil nos Estados Unidos. Isso é necessário porque os principais subsídios à produção estão embutidos na legislação, ou seja, no código tributário. Os representantes patroc
inaram projetos de lei com o objetivo de eliminar uma variedade de deduções que os produtores de petróleo e gás poderiam reivindicar, remover créditos de produção e abordar outras questões, como mineração de carvão na Bacia do Rio Powder e Black Lung Disability Trust Fund. No entanto, nenhum dos projetos foi aprovado no Senado, e vários deles ainda estão pendentes em várias comissões da Câmara ou do Senado para consideração.Embora o presidente Biden já esteja buscando ordens executivas para promover a reforma, agora ele também pode pressionar por uma ação legislativa para eliminar os subsídios no código tributário. Com apenas uma pequena margem no Congresso, no entanto, a aprovação desses projetos será difícil, e o governo Biden pode precisar ser criativo. Uma abordagem é angariar apoio bipartidário incorporando certos aspectos da reforma dos subsídios em um acordo mais amplo, como o pacote de infraestrutura de US $ 2,3 trilhões. Isso pode exigir compensações ou concessões em outras áreas para favorecer a reforma dos subsídios. Outra opção é usar o
processo de reconciliação de orçamento
para promulgar legislação. Fazer isso significaria que o projeto de lei precisaria apenas de uma maioria simples para ser aprovado no Senado, mas restringiria seu escopo a aspectos estritamente orçamentários.
Nesse ínterim, o presidente Biden deve continuar a aprovar ordens executivas fortes, como afirmar que
financiamento federal não deve subsidiar diretamente os combustíveis fósseis
. Além disso, ele pode direcionar o Departamento de Justiça para
eliminar as deduções fiscais
disponível para empresas de petróleo e gás por danos aos recursos naturais, bem como revogar financiamento federal para manutenção de rotas marítimas usadas para transportar combustíveis fósseis. Adotar uma abordagem multifacetada é uma forma eficaz de garantir que a reforma dos subsídios continue a ser uma prioridade para o governo.
Reiniciando a Reforma Global do Subsídio de Combustíveis Fósseis: Uma Agenda para a Administração de Biden
A ação ousada do governo Biden para lidar com os subsídios envia um sinal forte e confiável de que os Estados Unidos estão investindo na transição para energia limpa. Trabalhar com sucesso para desmantelar esses subsídios também permite que os Estados Unidos se reintegrem à ação climática global liderando a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis em nível global.
Para esse fim, o G20 oferece uma plataforma promissora para revigorar a reforma dos subsídios. Inclui alguns dos maiores subsidiadores, como a Rússia e a Arábia Saudita, e também foi um dos primeiros grupos internacionais a destacar a importância de eliminar e racionalizar os subsídios aos combustíveis fósseis ineficientes durante o
Pittsburgh Summit
em 2009. O G20 reafirmou essa decisão em 2013 na Cúpula de São Petersburgo. Em resposta, alguns países membros, incluindo Estados Unidos, China, Alemanha e México publicaram
revisões de pares
enquanto outros, como a Arábia Saudita e a Índia, implementaram a racionalização de preços e cortes de subsídios.
Infelizmente, sem compromissos ou estratégias claras, as iniciativas do G20 não têm sido muito eficazes. Daqui a dez anos, o valor absoluto dos subsídios permanece alto em
$ 584 bilhões
e os esforços do grupo pararam. Mas agora, com o retorno dos Estados Unidos à briga, eles podem direcionar o G20 a pressionar por uma transição muito mais coordenada e eficaz dos combustíveis fósseis.
Devido aos ambiciosos planos do presidente Biden de reduzir os subsídios à produção doméstica, os Estados Unidos estão, pela primeira vez, em posição de liderar pelo exemplo. Ele estará agindo de acordo com um
recomendação
pelo Professor Lord Nicholas Stern, onde exorta a liderança do G7 a promover políticas e metas estruturais que incentivem a eliminação progressiva dos combustíveis fósseis até 2025.
Para fazer isso, os Estados Unidos devem primeiro estabelecer um grupo de trabalho de membros do G20 que possam impulsionar coletivamente a reforma dos subsídios. Uma oportunidade chave para isso é o
Cimeira de Chefes de Estado e de Governo do G20
que se realiza em Roma no final de outubro. Essa convocação será importante para determinar as estratégias globais de recuperação e crescimento econômico, e os Estados Unidos podem convocar a criação de um grupo de trabalho como parte da agenda da reunião. O grupo de trabalho seria responsável por criar estruturas de monitoramento e prestação de contas por meio de processos multilaterais de revisão por pares, compartilhamento de conhecimento e iniciativas de relatórios transparentes.
Em segundo lugar, os Estados Unidos também podem aumentar seu envolvimento no Acordo de Paris sobre Mudança do Clima, propondo vínculos entre a reforma dos subsídios e as Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) dos países. Na verdade, considerando a crescente atenção global às mudanças climáticas, vincular um esforço de reforma do G20 às promessas climáticas dos países contribuirá muito para promover a credibilidade. Em 2019, verificou-se que apenas
14
países se comprometeram a reformar os subsídios aos combustíveis fósseis em seus PADs, embora em torno
80
países tinham algum tipo de subsídio em vigor. Mesmo depois de revisar seus PADs em 2020, não houve aumento na ambição de reformar subsídios e dois países voltaram atrás nos compromissos. Apenas alguns países como Colômbia, Etiópia e Cingapura delinearam estratégias para usar as receitas da redução dos subsídios aos combustíveis fósseis para atender aos seus PADs.
Os Estados Unidos também não incluíram a reforma dos subsídios em seus compromissos revisados do NDC; no entanto, se puder remediar isso nos próximos meses, servirá como um forte sinal de compromisso com o clima e incentivará outros membros do G20 a fazerem o mesmo. Ao fazer isso, os Estados Unidos também podem utilizar e defender estratégias que melhorem a eficácia dos compromissos. o
Instituto Baker de Políticas Públicas
na Rice University apresenta algumas das melhores práticas que os Estados Unidos podem promover:
Implementar reformas completas em uma sequência de etapas graduais, com um cronograma geral de cinco a dez anos para a eliminação dos subsídios e metas claras para cada etapa.
Empregar linguagem específica nos NDCs que indique claramente quais combustíveis estão sendo direcionados e qual benchmark será usado para avaliar o progresso.
Sempre que possível, codifique os caminhos da reforma na regulamentação ou legislação para evitar retrocessos.
Use transferências diretas de dinheiro em vez de subsídios para manter os benefícios para grupos de baixa renda.
Garantir transparência na definição de preços, orçamento do governo central e contabilidade de subsídios.
Para apoiar ainda mais isso, os Estados Unidos podem organizar reuniões de revisão e criar uma força-tarefa independente que ajude os países do G20 a estruturar e implementar seus NDCs e estruturas de relatórios para prestação de contas. Ao liderar essa iniciativa, os Estados Unidos se beneficiam por ter uma eliminação progressiva de subsídios mais robusta e por mostrar sua capacidade de promover mudanças internacionais. Esses esforços são diferentes daqueles do passado porque o governo Biden pode agora comprometer os Estados Unidos com um rigoroso processo de revisão por pares e fortalecer os compromissos ao longo do tempo, dando a outros países membros a confiança para fazer o mesmo.
Por último, os Estados Unidos podem ir além do G20 e assumir um papel mais ativo nos esforços dos países menos desenvolvidos (LDCs) para desmantelar os subsídios aos combustíveis fósseis. Eles podem fazer isso fornecendo aos PMDs assistência técnica para desenvolver planos de eliminação progressiva de subsídios ou estruturas legais e regulatórias para sustentar a reforma. Além disso, os Estados Unidos também podem ajudar os PMDs a obter financiamento para mitigar as consequências de curto prazo da reforma. Uma estratégia para fazer isso envolve
Títulos de eliminação de subsídio e catalisador de reforma (SPARC)
. Esses títulos podem ser emitidos em nome de um LDC, com reembolso baseado na economia obtida com a remoção do subsídio. Esses títulos fornecem aos PMDs recursos de curto prazo suficientemente grandes, ao mesmo tempo que torna oneroso para eles renunciar aos compromissos de eliminação progressiva. Os Estados Unidos podem atuar como fiador, comprador ou doador para os LDCs na esperança de implementar a eliminação progressiva de subsídios usando títulos SPARC.
As agências governamentais dos EUA já defendem a eliminação dos subsídios aos combustíveis fósseis em seus
Política de crescimento econômico
e incorporar isso nos programas que financiam. Entre eles, a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID) é um forte candidato a promover a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. A reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis é vista como uma ferramenta poderosa para o crescimento sustentável, e a USAID conduziu avaliações de revisão por pares para a reforma dos subsídios no Peru, nas Filipinas e no Vietnã. A USAID também aumenta a conscientização ao conduzir
oficinas
sobre a transição para preços baseados no mercado e estratégias para evitar subsídios. Com base em sua experiência e alcance, a USAID é uma forte candidata para a promoção de intervenções internacionais.
Conclusão
O governo Biden deve aproveitar a oportunidade para reiniciar a reforma dos subsídios globais aos combustíveis na Cúpula do G20 em Roma, no final deste ano, e vincular diretamente o esforço às promessas climáticas sob o Acordo de Paris. Como um dos maiores produtores e consumidores de energia, se os Estados Unidos indicarem uma transição para longe dos combustíveis fósseis, outros países certamente o seguirão. E, ao liderar esse esforço, os EUA solidificam seu compromisso com a descarbonização em nível doméstico e internacional e restabelecem seu papel como construtor de consensos multilaterais.
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,
Sarang Shidore
,
Johannes Urpelainen
, e
Morgan D. Bazilian
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Os autores não receberam apoio financeiro de nenhuma empresa ou pessoa para este artigo ou de qualquer empresa ou pessoa com interesse financeiro ou político neste artigo. Atualmente, eles não são dirigentes, diretores ou membros do conselho de nenhuma organização com interesse neste artigo.
